Skoči do osrednje vsebine

TAP Korporativno upravljanje javih služb - med učinkovitostjo in družbeno odgovornostjo

Šifra:

J5-2561

Obdobje:

1.9.2020 - 31.8.2023

Letni obseg:

0,30 FTE | 2020

Vodja projekta na FDV:

prof.dr. Rado Bohinc

Zunanji vodja:

UL FDV

Sofinancerji:

ARRS

Veda:

Družboslovje

Faze projekta in njihova realizacija:

Raziskovalno delo bo razdeljeno na tri vsebinske sklope. V prvem sklopu bo opravljena: a) analiza stanja korporativnega upravljanja na področju izvajanja javnih služb (javnih zavodov, javnih agencij) v RS (empirična in deskriptivna analiza) b) primerjalna analiza sodobnih izzivov učinkovitega in družbeno odgovornega upravljanja med Republiko Slovenijo in nekaterimi članicami Evropske Unije (Nemčija, Francija, Švedska). c) pregled novejše obstoječe literature glede teorije in dobrih praks organizacije in korporativnega upravljanja na področju javnih služb, ki bo zajemal tudi pregled teorij in kritik novega javnega managementa, kot prevladujočega konceptualnega okvira za razumevanje učinkovitega in družbeno odgovornega korporativnega upravljanja in organizacije na področju javnih služb (analitično- deskriptivna in kritična analiza) d) analiza temeljnih vzrokov neučinkovitosti in pomanjkljive družbene odgovornosti korporativnega upravljanja v javnih zavodih in javnih agencijah znotraj obstoječe (neo) liberalno kapitalistične institucionalne strukture e) opredelitev kriterijev za presojo in končno izvedbo ustreznega modela korporativnega upravljanja javnih služb ob upoštevanju koncepta učinkovitosti in družbene odgovornosti (na podlagi kritike obstoječih teorij in praks) V drugem sklopu raziskovalnega projekta bo opravljena: a) analiza obstoječih modelov korporativnega upravljanja javnih zavodov in javnih agencij; b) oblikovanje potencialnih modelov za učinkovitejše in družbeno odgovornejše upravljanje javnimi zavodov (na področju visokega šolstva, zdravstva in raziskovalne dejavnosti), nekaterih javnih skladov (državnih in občinskih) in javnih agencij (na področju komunikacijske infrastrukture); V tretjem delu bodo podani konkretni predlogi: a) pravnih orodij in predlogov za zakonske spremembe in dopolnitve zakonodaje na izbranih področjih; b) izboljšanja načinov organizacije in korporativnega upravljanja za posamezne vrste javnih zavodov in javnih agencij; c) strategij implementacije ustreznih modelov organizacije in korporativnega upravljanja na izbranih področjih izvajanja javnih služb, ki ga bomo oblikovali v prvem in drugem sklopu raziskovanja.

Sodelujoče RO:

http://www.sicris.si/public/jqm/prj.aspx?lang=slv&opt=2&subopt=403&hits=1&id=18324&search_term=J5-2561

Sestava projektne skupine:

http://www.sicris.si/public/jqm/prj.aspx?lang=slv&opt=2&subopt=402&hits=1&id=18324&search_term=J5-2561

Bibliografske reference:

http://www.sicris.si/public/jqm/prj.aspx?lang=slv&opt=2&subopt=400&hits=1&id=18324&search_term=J5-2561

Vsebinski opis projekta:

V sodobnih teorijah in praksah javnega sektorja in javne uprave se v temelju prepletajo paradigmatsko nasprotujoči si koncepti ; demokratičnost, učinkovitost, liberalizacija, profesionalnost, hierarhičnost organizacije, itn. Spreminjajoči se kompleksni družbeni, politični in tehnološki procesi (globalizacija, digitalizacija, družbena omrežja) klasično Weberiansko vlogo in oblastno funkcijo javnega sektorja in javne uprave vse bolj spreminjajo. Funkcija in struktura javnega sektorja in pripadajočih služb so tako rezultat širših pravnih, političnih, ekonomskih in družbenih učinkov ter sprememb. Opazimo lahko, da se v javno upravo vedno pogosteje uvajajo zasebni korporativni modeli upravljanja (Bohinc 2005, 31), ki niso vsi primerni za javni sektor (Wettenhall 2004; Benz in Frey 2007). Slednje je posledica vzpona novega javnega managementa (NJM), ki je rezultat neoliberalne ideologije iz 80 tih let 20. stoletja, za katero je značilno zavzemanje za: a) zaustavitev rasti državne in javne uprave (Hood 1991), b) privatizacijo (Dunleavy 1986), c) razvoj avtomatizacije (informacijska tehnologija), produkcije in distribucije javnih storitev/dobrin (Hood 1991), d) razvoj skupne mednarodne agende, ki se osredotoča na splošni javni menedžment, oblikovanje javnih politik in mednarodno sodelovanje (Hood 1991), d) manjše obdavčevanje, e) (z)nižanje javnih izdatkov (Hood v Kickert 1997, str. 18), f) deregulacijo in g) liberalizacijo (Harvey 2005, 65). Logika zasebnega korporativnega upravljanja se tako iz zasebnega sektorja prične prenašati v javno sfero. Uvedba standardov, merjenje uspešnosti, izhodna kontrola, decentralizacija, poslovne metode dela, ekonomična poraba virov, poklicni (profesionalni) menedžment (Hood v Kickert 1997, 18), učinkovitost in konkurenčnost postanejo glavni elementi/kriteriji v delovanju javnega sektorja in javnih služb (Peters 1998). NJM je s poskusom uveljavitve notranje tržnih odnosov sicer inovativen a hkrati pomanjkljiv model, ki potrebuje nadgradnjo v smislu dajanja večjega pomena vrednotam, etiki, pravičnosti, demokratičnemu tipu vodenja (Goodsell 2003), odgovornosti (Bohinc 2018; Matei in Drumasu 2015) in javnemu interesu (Uhrig 2003, 30-32; Armstrong et. al. 2005, 4). Uskladiti je torej potrebno, tako tržno učinkovitost delovanja in vodenja kot tudi družbeno odgovornost javnega sektorja in pripadajočih služb. Slovenija je vse od osamosvojitve (leta 1991) del omenjenih diametralnih procesov. Po eni strani je del zahodnega kapitalističnega sistema, ki vpeljuje tržne odnose kot glavni temelj regulacije družbenih procesov, po drugi pa je zaradi zgodovinske vpetosti v preteklo socialistično ureditev, vajena močne regulatorne funkcije države, javnih institucij in njenih služb na vseh področjih - še posebej na področju gospodarstva in sociale oziroma zagotavljanja blaginje v družbi. Znanstveno izhodišče raziskave je tako v opredelitvi uravnoteženega modela korporativnega upravljanja in organizacije javnega sektorja in javnih služb, ki bo temeljil tako na učinkovitosti, kot tudi na družbeni odgovornosti. Slednja namreč zajema tako področje ekonomskih, pravnih, etičnih kot tudi diskrecijskih odgovornosti (Bohinc 2016, 35).

Rezultati / ključne ugotovitve:

OCENA STANJA NA PODROČJU JAVNIH ZAVODOV V RS

Javni sektor je lastninsko, strukturno in upravljalsko tak, kot je bil l. 1991,

Javni sektor v Sloveniji je lastninsko, strukturno in upravljalsko tak, kot je bil l. 1991, torej pred 18 leti,  ko je bil sprejet do danes skorajda nespremenjeni in še vedno veljavni zakon o zavodih (Zakon o zavodih, Uradni list RS, št. 12/91, v nadaljevanju ZZ). Tedaj se je premoženje tedanjih samoupravnih organizacijah družbenih dejavnosti po zakonu »začasno« pretvorilo v lastnino ustanovitelja, torej v lastnino države ali občine[1].

Kljub velikanskim spremembam v gospodarstvu oz. zasebnem sektorju je javni sektor ostal podržavljen, vse do danes, čeprav je bila zakonska opredelitev o tem, da sredstva tedanjih organizacij s področja družbenih dejavnosti postanejo lastnina ustanovitelja  določena kot prehodna; javni sektor je ostal nekakšen torzo tranzicije[2].

V vsem tem obdobju, do uveljavitve Zakona o javno zasebnem partnerstvu,  Uradni list RS 127/06 str. 13901, ZJZP)  je veljala prepoved prenosa ustanoviteljskih pravic zavodov na druge pravne osebe  in prepoved preoblikovanja javnih zavodov v druge statusne oblike, če takšne spremembe niso bile izrecno določene s področnim  zakonom, oz. z nacionalno strategijo določeno z zakonom.

Slovenija je z reformami iz začetka devetdesetih let na področju gospodarstva izvedla jasno razmejitev med javnim in zasebnim. Gospodarstvo je doživelo lastninsko in pravno organizacijsko preoblikovanje in kot zasebni sektor deluje v evropsko primerljivem pravnem okviru.

Vendar pa znotraj javnega sektorja ni izvedena ločitev na državni in na preostali  javni del, na  tisto, kar ne sodi v pojem javne oz državne uprave in kar mora biti v upravljanju in pod nadzorom javnosti in ne zgolj pristojnih državnih organov. Kljub temu, da se uporabljajo izrazi: javna služba, javni zavod, javni sektor, gre z vidika njihovega upravljanja dejansko za državne službe, državne zavode, in državni sektor. Poimenovanje je torej nepravilno, saj glede na sestav in pristojnosti organov upravljanja dejansko gre za državne oz. občinske zavode in ne za javne zavode.

V  letih od sprejetja ZZ se je javni sektor razvijal izključno v okviru sektorsko določenih politik, torej partikularno,  sektorsko;  nobena od dosedanjih vlad ni vodila horizontalne politike  oz. razvoja negospodarskih javnih služb, niti ni določila skupnih pravil  upravljanja.Za razliko od gospodarskih javnih služb, ki so se razvijale pod okriljem enega ministrstva (pristojnega za gospodarstvo), so bile (in še vedno so) negospodarske javne službe pod nadzorom večjega števila resorno odgovornih ministrstev. Če  zanemarimo nekaj načelnih določb v zakonu o javnih uslužbencih, je edini skupni podsistem, veljaven za celotni javni sektor, za marsikoga problematični sistem plač v javnem sektorju.

Liberalizacija  ter deregulacija različnih področij javnega sektorja, (zdravstvo, socialno varstvo, kultura, šolstvo) je potekala stihijsko, parcialno, odvisno od politične moči in hrabrosti vsakokratnih resornih ministrov; nikoli  na področju javnega sektorja, kot celote ni bila sprejeta nacionalna strategija, niti kakršna koli enotna pravila. Procesi   pravno organizacijske diverzifikacije javnega sektorja, ki so zaznamovali evropske trende zadnjih desetletij, v Sloveniji niso potekali načrtovano, temveč bolj ali manj parcialno.

Zakonodaja, ki določa pravni režim, za t.i. osebe javnega prava zelo utesnjuje avtonomijo sedanjih javnih zavodov (npr.:zakoni, ki urejajo javne finance, izvrševanje proračuna, računovodstvo,  javne uslužbence, plače v javnem sektorju).  Ustanovitelji javnih zavodov (država, občine) niso zgolj njihovi nadzorniki, ampak tudi upravitelji. Upravni odbori ali sveti zavodov, ki opravljajo tako poslovodno, kot tudi nadzorstveno pristojnost, sestavljajo ljudje, ki niso zaposleni v zavodih (razen predstavnikov zaposlenih, ki pa po pogodbi o zaposlitvi opravljajo druga dela), kar vsekakor vpliva na odgovornost in kakovost poslovodenja.T.i. ¨corporate governance¨ javnih zavodov je na zelo nizki kakovostni in evropsko neprimerljivi ravni.

Premoženje javnih zavodov

Z ukinitvijo družbene lastnine je bilo namreč treba tudi na tem področju poiskati ustreznega lastnika, ki ga je zakon opredelil v državi oziroma lokalni skupnosti. Dotedanje premoženje teh organizacij, ki je bilo kot družbena lastnina v upravljanju njihovih delavcev, je tako v glavnem prešlo na državo oziroma lokalno skupnost, pri čemer pa zakon ni bil selektiven, ampak je ipso lege preoblikoval v javne zavode vse organizacije, ki so delovale na področju družbenih dejavnosti in ki so imele ob njegovi uveljavitvi status posebnega družbenega pomena, ne glede na pravo naravo njihovega dela.

S tem je »nacionaliziral« premoženje številnih organizacij, ki so kljub svojemu statusu pridobivale celoten ali večino svojega dohodka na trgu. Tako so bili delavci v teh organizacijah postavljeni v depriviligirani položaj, saj kljub enakim pogojem za svoje delo, kot so jih imeli delavci v gospodarstvu, niso enakopravno z njimi sodelovali v postopku lastninjenja družbene lastnine.

Prenos celotnega premoženja javnih zavodov na državo oziroma lokalne skupnosti je povzročil nenormalno situacijo, ko imamo javne zavode, ki so samostojne pravne osebe, ki pa nimajo nikakršnega premoženja. Izjema od tega pravila so javne univerze in Slovenska akademija znanosti in umetnosti, ki imajo lastno premoženje na podlagi področne zakonodaje. Pravna narava tega premoženja pa ni nikjer  krovno urejena. Tako imamo tukaj v slovenskem pravnem redu nedorečeno statusno področje, ki gotovo ne prispeva k pravni preglednosti in pravni varnosti.

Neposrečeno izvajanje javnih naročil centralno v ministrstvih namesto na ravni javnih zavodov,  je posledica sistemske postavitve po kateri javni zavod nima lastnega premoženja, s katerim bi odgovorno gospodaril temveč zgolj upravlja premoženje, ki je last  ustanovitelja.

Torej je ustanovitelj (država, oz. ministrstvo ali občina)  odgovoren za naložbe in razvoj, torej tudi za javne nabave in postopke javnega naročanja. S tem ima ustanovitelj »nenaravno« pristojnost  vodenja ene od ključnih poslovnih funkcij namesto vodstva javnega zavoda, to je razvojne, oz. investicijske funkcije.

Pravna ureditev, po kateri je za premoženje in s tem za investicije na področju javnih služb, odgovoren ustanovitelj (vlada ali občina) in ne poslovodstvo javnega zavoda, tudi sicer hromi managerski položaj direktorja  javnega zavoda in ga dela različnega in  manj učinkovitega  od direktorja zasebne korporacije.

Pridobivanje  prihodkov s prodajo storitev na trgu

Zelo razširjena značilnost javnih zavodov v RS je da pridobivajo svoje prihodke s prodajo storitev na trgu; storitve so ali javne službe ali pa tudi ne, s tem, da sedanja ureditev ne vzpodbuja zaposlenih v javnih zavodih k pridobivanju čim višjih prihodkov v dejavnostih, ki niso javna služba, saj zaposleni, kot javni uslužbenci od tega nimajo skoraj nikakršne koristi.

Kljub temu, da zavod pridobiva prihodke s prodajo storitev na trgu, direktor in svet javnega zavoda skorajda nimata pristojnosti na področju plač oz. nagrajevanja, saj so tovrstna razmerja za javne zavode skorajda v celoti regulirana s predpisi; tudi po tem se položaj direktorja javnega zavoda povsem razlikuje od položaja direktorja npr. gospodarske družbe (tudi  javnega podjetja). Izhodiščna napaka sistema plač javnih uslužbencev je v  torej v tem, da iz sistema ne izvzema zaposlenih v  takšnih javnih zavodih, ki prihodke pretežno ustvarjajo s prodajo storitev javne službe in drugih storitev na trgu in torej niso neposredno proračunsko financirani. Le-ti imajo namreč povsem enak položaj, kot javna podjetja, ki pa so izzvzeta iz sistema plač v javnem sektorju.

Univerzalna uporaba oblike  javnega zavoda,  tako za dejavnosti upravnega značaja (različne regulatorne dejavnosti, npr. na področjih, kot je pokojninsko ali zdravstveno zavarovanje, ali pa zaposlovanje), kot tudi za t.i. ustvarjalne dejavnosti (zdravstvena dejavnost, šolstvo, kultura znanost,  javno obveščanje), je povzročila, da se namesto povečevanja avtonomije, strokovne odgovornosti in ustvarjalnosti izvajalcev pri upravljanju, krepi se vpliv politike ter pristojnosti  in število uradnikov v organih javnih zavodov; skratka  povečuje se etatizacija na račun avtonomije javnih zavodov[3].

Zanimiva je ugotovitev, da še danes večina teh organizacij, ki so imele in še imajo pogoje za preoblikovanje v gospodarsko družbo, nadaljuje svoje delo kot javni zavod. Tako nastaja nenormalen položaj, saj se v statusni obliki zavoda izvajajo praktično vse dejavnosti, od gospodarskih dejavnosti do dejavnosti upravljanja državnih nepremičnin, ki bi morala potekati v statusni obliki javnih skladov.

Javna služba in tržna dejavnost, razmejitev

Temeljni opredelilni element javnega zavoda (ne glede na status) javna služba. Javna služba pomeni zagotavljanje blaga (npr. zagotavljanje zdravil in ortopedskih pripomočkov, zagotavljanje akreditiranih šolskih učbenikov ipd.) in storitev (šolstvo, zdravstvo, kultura, socialne dejavnosti ipd.),  ki se v okviru posebne javnopravne ureditve izvaja v javnem interesu in katere namen ni ustvarjanje dobička. Javni zavod je ustanovljen zato, da opravlja javno službo.

Javno službo lahko opravljajo tudi drugi izvajalci ne glede na vrsto pravne subjektivitete, vendar morajo pridobiti po posebnem postopku in s posebno pogodbo koncesijo, dovoljenje ali licenco za takšno dejavnost[4]. Izključno javni zavodi pa so tista posebna statusna oblika , ki jim je dana pravica in dolžnost izvajanja  javne službe. Ta jim je dana neposredno z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti, pri čemer je namen ustanovitve in delovanja javnih zavodov izvajanje javne službe.

Zato je že uvodoma treba poudariti, da je cilj javnega zavoda  z danimi, omejenimi sredstvi doseči maksimalne koristi in zadovoljstvo uporabnikov javne službe[5].

Dejavnosti, ki jih opravljajo javni zavodi, lahko na splošno razvrstimo v tri skupine:

- redna dejavnost javne službe;

- dejavnost javne službe, ki jo javni zavod prodaja na trgu;

- dejavnost, ki ne sodi v javno službo – tržna dejavnost.

Ker javni zavodi del prihodkov pridobivajo tudi s tržno dejavnostjo, je bilo z zakonom o računovodstvu določeno, da morajo prihodke in odhodke ter poslovni izid izkazati ločeno – iz naslova opravljanja javne službe in iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu – ter tudi skupno[6].

Pri izkazovanju prihodkov velja splošno načelo, da so prihodki za izvajanje javne službe vsi prihodki, ki jih javni zavod prejme za opravljeno storitev javne službe, ne glede na to, ali gre za prihodke iz javnih ali zasebnih virov.

K prihodkom od prodaje blaga in storitev na trgu tako spadajo le tisti prihodki, ki jih javni zavod ustvari s prodajo tistega blaga in storitev, ki niso opredeljene kot javna služba. Take storitve so največkrat: gostinske storitve, prodaja reklamnih izdelkov, promoviranje sponzorjev, trgovska dejavnost v lekarnah ipd. Tržna dejavnost javnih zavodov je torej opredeljena zelo ozko, zato je je relativno malo.

Pri delitvi odhodkov na dejavnost javne službe in tržno dejavnost se v javnih zavodih najpogosteje uporabi razmerje, ki je bilo doseženo pri prihodkih, čeprav je to možnost, ki jo predpisi dopuščajo le v skrajni sili. Problem razmejevanja odhodkov je namreč povezan s spremljanjem stroškov po stroškovnih mestih, mestih odgovornosti in kontih, kar v mnogih javnih zavodih še vedno ni urejeno. Vprašanje je, koliko stroškov v javnih zavodih dejansko nastaja pri izvajanju redne javne službe, ki se financira iz javnih virov, koliko pri opravljanju storitev javne službe za trg in koliko pri izvajanju lastnih tržnih dejavnosti.

Ta problem postavi pod vprašaj tudi izkazani poslovni izid javnih zavodov, zlasti ko se ugotavlja ločeno za javno službo in tržno dejavnost. Na eni strani naj bi namreč javni zavodi kot neprofitne organizacije, v delu ko gre za dejavnost javne službe, poslovali s pozitivno ničlo, na drugi strani pa jim je dovoljeno, kar je sicer v protislovju z neprofitnim značajem javnega zavoda, pri tržni dejavnosti maksimirati dobiček (presežek prihodkov nad odhodki). Ker je v sedanji pravni ureditvi javnim zavodom omogočeno tudi, da presežek prihodkov nad odhodki iz tržne dejavnosti namenijo za povečanje sredstev za izplačilo dodatne delovne uspešnosti, lahko ohlapni računovodski predpisi vodijo v skušnjavo, da v javnih zavodih del stroškov, ki nastanejo pri tržni dejavnosti, prikažejo kot stroške javne službe.

Sedanji sistem financiranja javnih zavodov ni usmerjen k spodbujanju učinkovitega in racionalnega izvajanja javnih služb, kar skupaj s centralizacijo odločanja o vseh pomembnejših vprašanjih, ki se tičejo javnih zavodov, ovira pomembnejši napredek na tem področju. Financiranje javnih zavodov je zato drugo ključno vprašanje, ki ga mora novi zakon urediti na povsem drugačnih temeljih.

Dograditi pa  je treba tudi statusno obliko zavoda s pravico javnosti, to je zavoda v javni lasti, ki pa nima lastnosti statusa javnega zavoda in mora zaradi svoje samostojnosti skleniti pogodbo  za izvajanje javne službe. To so samostojni javni zavodi.

Nedorečenost sedanje ureditve je skupno urejanje javnih in t.i. drugih zavodov. Slednji niso urejeni kot statusna oblika. To so predvsem zasebni zavodi in zavodi s pravico javnosti, ki niso ne javni, ne zasebni. Zavodi s pravico javnosti razen omembe v zakonu sploh niso urejeni; od tod zamisel o posebni statusni obliki samostojnih javnih zavodov, ki ne sodijo v režim oseb javnega prava.

Zasebni zavodi pa so dopustni v marsikateri pravni ureditvi, čeprav v glavnem niso posebej regulirani s specialnim zakonom.

Zasebni zavodi so osebe zasebnega prava in so kot takšne mnogo bližje gospodarskim družbam kot javnim zavodom, ki so osebe javnega prava. Pri tem se postavlja vprašanje, ali imajo zasebni zavodi kot statusna oblika zasebnega prava sploh svoj smisel? Praksa je sicer pokazala, da so v desetletnem obstoju opravičili svoj obstoj, saj so omogočili razvoj posameznih dejavnosti tudi na področjih t.i. družbenih dejavnosti, ko bi se težko razvile v statusnih razmerah gospodarskih družb. Glede na to je smotrno dograditi tudi statusno obliko zasebnega zavoda. S tem bomo dobili ustrezno pravno podlago za dve čisti statusni obliki, in sicer prvo zasebnega in drugo javnega prava.

IZHODIŠČA ZA REFORMO  JAVNIH ZAVODOV

Pravno organizacijskia diverzifikaciji izvajalcev javnih služb

Reformo  javnega sektorja, ki mora temeljiti na pravno organizacijski diverzifikaciji pravnih oseb, izvajalcev na področju javnega sektorja temeljimo na naslednjih izhodiščih:

1.Srž reforme ni zmanješevanje obsega javnih služb niti privatizacija javnega sektorja, temveč boljša organizacija, preglednejše  upravljanje in s tem večja učinkovitost javnega sektorja.

2.Zasebna ponudba javnih služb je dopolnilo hrbtenici javne službe, ki jo predstavljajo sedanji  javni zavodi, ne njena nadomestitev.  Vključevanje zasebnih koncesionarjev v  sistem javne službe je dobrodošlo povsod tam, kjer gre za komplementarne oz. dodatne dejavnosti, nadalje  na območjih, ki so pomanjkljivo pokrita z javno  mrežo ter na področjih, kjer je vzdrževanje javne mreže manj racionalna rešitev, kot podelitev koncesije, ob pogoju opravljanja javne službe z enakimi kakovostnimi standardi.

3.Zavodom, ki svoje storitve, prodajajo na trgu (samostojni javni zavodi) je treba  prenesti v last premoženje, ki je potrebno za opravljanje dejavnosti (ga v njih vložiti); s tem se na organe teh zavodov prenese tudi odgovornosti za gospodarjenje s  premoženjem. To vključuje samostojno vodenje postopkov javnega naročanja in tudi siceršnjo odgovornost za vzdrževanje premoženja, investicije in razvoj.

4.Treba je izpeljati statusno (pravno organizacijsko) razmejitev med:

-zavodi, ki prodajajo svoje storitve na konkurenčnem trgu in ni potreben neposreden državni nadzor in (samostojni javni zavodi)

-zavodi, ki so neposredno financirani iz proračunov (javni zavodi).

To  pomeni preoblikovanje sedanjih javnih zavodov, ki opravljajo t.i. za tržne javne službe in druge tržne dejavnosti in ni potreben neposreden državni nadzor v samostojne javne zavode. Preoblikovanje v samostojne javne zavode ne pomeni privatizacije, temveč le spremembo pravno organizacijske oblike, oz. spremembo načina izvajanja javnih služb.

5. Zaposlene v samostojnih javnih zavodih, ki pridobivajo svoje prihodke s prodajo storitev na trgu in ni potreben neposreden državni nadzor, je treba izključiti iz sistema plač v javnem sektorju

6. Korporacijsko upravljanje v samostojnih javnih zavodih, je treba urediti po načelih in na način kot je urejeno v gospodarskih družbah, to je z nadzornim svetom, ki opravlja izključno kadrovsko in nadzorstveno funkcijo (ne pa poslovodske) in direktorjem, ki ima vse poslovodske pristojnosti.

V samostojnih  javnih zavodih naj se oblikuje nadzorni svet s tripartitno sestavo in tretinskimi deleži ustanovitelja, zaposlenih in uporabnikov. Nadzorni svet ima kadrovsko pristojnost  (imenovanje in odpoklic direktorja) in nadzorstveno pristojnost (sprejemanje poročil, neposredni nadzor uvedba in izvajanje soglasja na odločitve direktorja, kot izključno nadzorstveno orodje, vendar pa nikakršnih poslovodskih pristojnosti. Direktor  mora imeti vse  poslovodske in strokovne pristojnosti (lahko imenuje strokovne svete).

Nova statusno obliko javnega zavoda

Prvi razlog je ustvariti pravno podlago za novo statusno obliko javnega zavoda, ki je na voljo ustanoviteljem, ki se odločijo za statusno preoblikovanje zavodov, to so samostojni javni zavodi. Tako bi nekateri obstoječi javni zavodi, predvsem tisti, ki večino prihodkov ustvarjajo na trgu in tisti pri katerih neposredni državni oz. politični nadzor ni neobhoden, dobili primerenjši pravni okvir za svoje delovanje,

Na podlagi izhodišč za reformo javnega sektorja zakon uvaja dve javni statusni obliki javnih zavodov, to je  sedanji javni  zavodi in samostojni javne zavodi. Javni  zavodi ostajajo tisti zavodi, ki so financirani iz proračunov.  Statusno obliko samostojnih zavodov pa lahko pridobijo tisti javni zavodi, ki prodajajo svoje storitve na konkurenčnem trgu ali kjer neposredni državni nadzor ni nujen.

Javni zavod zakon ureja kot temeljno obliko izvajanja javne službe na področju t.i. družbenih dejavnosti, dopušča pa tudi, da isto dejavnost opravlja samostojni javni zavod, kot sorodna vendar povsem nova statusna oblika.

Zakon torej vzpostavlja pravno podlago za  možnost preoblikovanja nekaterih  sedanjih javnih zavodov, v samostojne javne zavode; predvsem tistih ki opravljajo t.i. za tržne javne službe. Preoblikovanje v samostojne zavode ne pomeni privatizacije, temveč le spremembo pravno organizacijske oblike, oz. spremembo načina izvajanja javnih služb. Pač pa je povsem različno korporacijsko upravljanje obeh oblik zavodov. Predlaga se tudi, da se zavodom, ki svoje storitve, prodajajo na trgu prenese v last premoženje, ki je potrebno za opravljanje dejavnosti (ga v njih vložiti); s tem se na organe teh zavodov prenese tudi odgovornosti za gospodarjenje s  premoženjem.

Prenos premoženja na samostojne javne zavode

Drugi razlog je premoženjsko preoblikovanje javnih zavodov in opredelitev premoženja samostojnih javnih zavodov. Sedanji koncept neposredne državne lastnine ob samostojni pravni osebnosti javnih zavodov ne omogoča učinkovitega decentraliziranega upravljanja s premoženjem. Prehod državne lastnine v last samostojnih javnih zavodov zasleduje ravno ta cilj, to je povečanje racionalnosti in učinkovitosti pri uporabi sredstev, potrebnih za izvajanje javne službe.

Pri prehodu tega premoženja ne gre za privatizacijo, saj premoženje zavoda ne postane privatna, temveč ostane javna lastnina, pri čemer je pri tem konceptu bolje opredeljena odgovornost za upravljanje s premoženjem, kot je to pri konceptu neposredne državne lastnine.  S tem se krepi poslovodna funkcija direktorja oziroma uprave samostojnega javnega zavoda tudi na področje investicij.

Pomemben razlog za sprejem novega zakona je torej v oblikovanju samostojne javne statusne oblike, ki se ne prekriva s statusno obliko osebe zasebnega prava. V tem delu pomeni predlagani zakon enega temeljev institucionalne izgradnje javnega sektorja in je kot tak ena ključnih točk preoblikovanja naše javne uprave, katerega namen je dvig njene učinkovitosti in prilagajanje EU.

Poleg teh ključnih razlogov so še številne izboljšave v predlaganem zakonu, ki jih ravno tako lahko štejemo med razloge za izdajo tega zakona. Te se nanašajo predvsem na bolj jasne opredelitve položaja zavodov in njihovih ustanoviteljev, na njihovo registracijo,  na razmerja med javnimi zavodi in njihovi strankami, na načine komuniciranja med zavodi in njihovimi ustanovitelji, na povezovanje v skupnosti zavodov, na prostovoljno povezovanje v zbornico javnega sektorja, na nadzor nad delom zavodov ter na načine prenehanja in preoblikovanja javnega zavoda in zasebnega zavoda.

Prav v tem, torej različnih statusnih oblikah javnih  zavodov, to je tistih, ki so neposredno proračunsko financirani in ki ne izvajajo  storitev, ki jih neposredno plačujejo uporabniki od drugih to je samostojnih javnih zavodov, to je tistih ki ustvarjajo prihodke s prodajo na trgu in pri katerih ni potreben neposredni državni nadzor, vidimo izhod iz sedanjega stanja.

Različnost statusnih oblik pomeni predvsem različna stopnja samostojnosti (avtonomije) pri upravljanju in izvajanju ter razvoju dejavnosti in s tem  takšen sistem korporacijskega upravljanja, ki ustanovitelju daje zgolj nadzorstvene  ne pa poslovodskih pristojnosti (kakršne ima danes svet zavoda).

Različnost statusnih oblik pomeni tudi, prenos premoženja na samostojne javne zavode in s tem odgovornosti za njegovo upravljanje, investiranje in razvoj na z ustanovitelja na sam zavod.

V različni ureditvi korporacijskega upravljanja (corporate governance) zavoda, ki prodaja svoje storitve na trgu in pri katerih ni potreben neposredni državni nadzor in s tem  drugačnem (zgolj nadzorstvenem) položaju ustanovitelja, ter v različnem premoženjskem položaju zavoda, ki je lastnik svojega premoženja za razliko od zavoda, ki zgolj upravlja premoženje ustanovitelja, tiči je temelj pravno statusnega razlikovanja sedanjih javnih zavodov na dve različni statusni obliki, in sicer na:

-javne zavode, ki ohranijo položaj ustanovitelja, podoben ali še močnejši od tistega, ki ga imajo v sedanjih javni zavodih in jih upravlja upravni svet in s strani ustanovitelja imenovani predstojnik, zaposleni v njih pa so javni uslužbenci, in na

-samostojne javne zavode, ki so sicer v javni lasti, vendar pri upravljanju samostojnejši, z vsemi poslovodskimi pristojnostmi direktorja in z zgolj nadzorstveno vlogo ustanovitelja, ki jo izvaja preko nadzornega sveta; ta je tripartitno (po tretjino ustanovitelj, zaposleni in uporabniki) sestavljen in ima pristojnost imenovanja direktorja z vsemi pooblastili,  tudi za gospodarjenje s premoženjem.

Zaposleni v takšnem samostojnem zavodu niso javni uslužbenci in se njihove plače ne ravnajo po zakonu o sistemu plač v javnem sektorju; kolikor opravljajo javno službo, je njen temelj koncesijsko razmerje.

V zakonu opredeljena dejavnost je lahko nepridobitna (šolstvo, zdravstvo, kultura, šport, znanost, socialno varstvo, varstvo otrok ipd.) in tržna, saj je tudi na področju teh dejavnosti možno in zaželjeno ustvarjati dobiček.

Pri  javni službi pa gre za to, da se opravlja ne z namenom pridobivanja dobička, temveč v javnem interesu v posebni statusnopravni obliki javnega ali samostojnega javnega zavoda. Javna služba je po definiciji novega zakona specifična dejavnost,  ki se v okviru posebne javnopravne ureditve izvaja v javnem interesu na področjih vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja in drugih podobnih dejavnosti, in katere namen ni ustvarjanje dobička.

Specifična ureditev javne službe za posamezna področja je naloga področne zakonodaje, ki lahko za svoje potrebe posamezna vprašanja javnih zavodov na svojem področju rešuje tudi drugače. Glede tega vprašanja je predlagani zakon povsem odprt in je v razmerju do že sprejetih področnih zakonov v položaju splošnega zakona, tako da ne posega v njihove posebne rešitve.

Nadaljnji cilj zakona je utrditi zavod kot pravno osebo. Po sedanji ureditvi je zavod pravna oseba brez premoženja, kar je z vidika teorije pravnih oseb nesistemsko. V novem zakonu samostojni javni zavod pridobiva s subjektiviteto tudi premoženje, potrebno za izvajanje javne službe (ali za dejavnost zasebnega zavoda). Lastnina samostojnih javnih zavodov ustrezno rešuje to vprašanje in vrača normalna premoženjska  razmerja na tem področju.

Na področju upravljanja zavodov je cilj zakona opredeliti naloge nadzornega organa (upravn i svet, nadzorni svet) in poslovodnega organa (predstojnik, direktor oziroma uprava) ter njuno medsebojno razmerje. Poleg tega opredeljuje še strokovni svet in uporabniški svet, ki pa ju glede na različnost zavodov pušča precej odprto.

Zakon ureja tudi odnose z uporabniki. Tako uresničuje moderno načelo odprtosti uprave na tem področju. Načelo odprtosti uprave je eno temeljnih načel evropske ureditve, ki ga ureja Pogodba o EU v drugem odstavku svojega 1. člena in kot tako močno vpliva na ureditve javne uprave v državah članicah. Predlagani zakon temu načelu dosledno sledi, pri čemer ne ureja samo odnose med javnimi zavodi in njihovimi uporabniki, ampak slednje vključuje tudi v samo upravljanje javnih zavodov.

Sedanji položaj javnih zavodov, ki ob proračunskem financiranju prodajajo svoje storitve še na trgu, postavlja druge ponudnike istih storitev v neenakopraven položaj pri nastopanju na trgu. Takšen položaj predstavlja kršitev ene temeljnih politik EU, to je varstva svobodne konkurence, ki vključuje tudi enakopravnost nastopanja na trgu, neposredno pa pomeni kršitev 86. in 87. člena Pogodbe o Evropski skupnosti (PES).

To tržno nepravilnost novi zakon odpravlja z ureditvijo javne službe in dopolnilnih dejavnosti ter vzpostavitvijo metodologije za obračun vseh stroškov, ko se javna sredstva uporabljajo za izvajanje nejavno financiranih dejavnosti. Z zniževanjem javnega financiranja za del stroškov iz sredstev, pridobljenih na trgu, zakon uravnava tržni položaj javnih zavodov na način, ki v veliki meri ne predstavlja več tržne anomalije (in posredno kršitev 87. člena Pogodbe o Evropski skupnosti).

[1] S prehodom na nov ustavni in politični sistem je prišlo do ukinitve sistema svobodne menjave dela na področju družbenih dejavnosti, kot posledica tega pa tudi do ukinitve institucije samoupravnih interesnih skupnosti ter organizacij združenega dela, ki so opravljale dejavnosti posebnega družbenega pomena kot oblike izvajanja javnih služb na tem področju. Pristojnosti prvih so prešle na tedanje izvršilne organe Republiške skupščine in občinskih skupščin, medtem ko je na področju izvajanja javnih služb nastala velika statusna praznina, saj so imele vse organizacije na tem področju svoj temelj v Zakonu o združenem delu. To praznino je za tisti čas ustrezno zapolnil Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91), ki je tedanje organizacije združenega dela, ki opravljajo dejavnosti posebnega družbenega pomena na področju družbenih dejavnosti, preoblikoval v prvo statusno obliko oseb javnega prava v novi ureditvi, to je v javni zavod.

[2]Vlada iz obdobja 2000-2004 je pripravila zakonski predlog novega zakona o zavodih, vendar ga državni zbor sklica 2004-2008 ni nikoli obravnaval (EVA: 2003-1711-0142,  Številka: 024-23/2003-2, Ljubljana, 22.07.2004, v nadaljnjem besedilu: p ZZ04).

[3] Več o tem: TIČAR, Bojan. Status javnih zavodov v javnem sektorju : pravno-ekonomska analiza. Podjet. delo, 2005, letn. 31, št. 3/4, str. 515-526, tabele. [COBISS.SI-ID 1064170] in TIČAR, Bojan. Die Rechtsstellung und die Entlohnung der Direktoren im öffentlichen Sector in Slowenien. Osteur.-Recht, Jun. 2007, jg. 53, h. 3, str. 196-207, tabele. [COBISS.SI-ID 1341162]

[4] Zver, Eva (UMAR, 2003), Poslovanje in finančni viri javnih zavodov v letih 2001 in 2002, Delovni zvezek, letnik XII, št.3/2003, UMAR, Ljubljana, stran 9.

[5] Zver, Eva (UMAR, 2003) Ekonomsko ogledalo, št. 11/2003, UMAR, str. 18,19, .stran 9.

[6] Zver, Eva (UMAR, 2003), ibidem, stran 9.

Ključne besede:

javne službe, korporativno upravljanje, načelo odprtosti uprave, nadzorstvene in poslovodske pristojnosti, opredelitev premoženja, povečanje racionalnosti in učinkovitosti, upravljanje javnih zavodov, zniževanje javnega financiranja


Nazaj na seznam projektov